Whistleblowing et protection des lanceurs d’alerte au Sénégal

La protection de la parole engage la capacité de l’institution

Une organisation peut afficher son engagement contre la fraude et laisser sans réponse les personnes qui lui signalent un problème. Elle peut aussi recevoir une information utile, exposer involontairement son auteur et compromettre l’établissement des faits. Le whistleblowing pose ainsi une question qui traverse la gouvernance du contrôle : que devient une information dérangeante lorsqu’elle entre dans l’institution ?

Le terme whistleblowing désigne ici le processus de signalement ; whistleblower désigne la personne qui alerte. Le statut juridique de lanceur d’alerte dépend, lui, des conditions du droit applicable. La valeur d’un dispositif s’apprécie dans sa faculté de rendre la parole accessible, de protéger les personnes, de vérifier les faits et de corriger les dysfonctionnements. C’est sous cet angle que je propose de rapprocher mes travaux antérieurs des évolutions sénégalaises.

Dans une vision intégrée et holistique de la gouvernance du contrôle, le signalement se relie au leadership, à l’éthique, au contrôle interne, à la gestion des risques, aux investigations, aux sanctions et à la réparation. Une information révélée peut rester sans exploitation ; une enquête peut aboutir sans que ses recommandations soient appliquées. La capacité du système dépend donc des articulations entre ses composantes, ainsi que des organisations qui accompagnent la personne ayant pris le risque de parler.

Une réflexion déjà présente dans mes travaux

Ma présentation Revue Thème sur le whistleblowing rapproche l’environnement de contrôle, les hotlines, les investigations, les récompenses et le qui tam. Elle prend notamment appui sur des ressources du Council of the Inspectors General on Integrity and Efficiency, dont les contributions doivent être distinguées de mon analyse et de leur adaptation pédagogique. Elle interroge aussi l’ouverture du signalement aux citoyens et son application à des secteurs particuliers. [1]

Dans Les Inspections générales et des lanceurs d’alerte. Leçons apprises d’expériences comparées, j’examine les relations entre les bureaux américains d’Inspecteurs généraux et les personnes qui leur transmettent des informations. J’y défends une démarche d’adaptation aux réalités africaines. L’intérêt de la comparaison tient aux fonctions qu’elle aide à construire : recevoir, orienter, enquêter, protéger et rendre compte. [2]

Le support INNOVATIONSfRAUDESCORRUPTIONS2.0 confirme également la place des hotlines, des protections et du qui tam dans cette panoplie. Sa lecture permet de rattacher la réflexion présente à un travail antérieur, tout en actualisant les formulations juridiques et en distinguant mes propositions des ressources étrangères mobilisées. [18]

Le dossier RICAC et EIA révisé le 8 novembre 2026 prolonge cette réflexion vers les comportements, le silence et les capacités institutionnelles. Le présent article précise le versant comparatif et actualise les références sénégalaises. Il ne prétend pas établir, à partir de ces documents seuls, le degré d’application du système national. [3]

Comprendre le qui tam sans le confondre avec tout signalement

Le système américain comprend plusieurs régimes. Pour les agents fédéraux concernés, les ressources de l’Office of Special Counsel décrivent notamment les divulgations relatives aux violations du droit, à la mauvaise gestion grave, au gaspillage important, à l’abus d’autorité et aux dangers substantiels et précis pour la santé ou la sécurité. Le traitement de ces divulgations s’inscrit dans une répartition de compétences ; aucune institution unique ne résume tous les dispositifs américains. [4]

Le False Claims Act poursuit une finalité particulière : combattre les demandes frauduleuses et autres conduites visées par cette loi au détriment des finances fédérales. Le qui tam permet à une personne privée, appelée relator, d’intenter une action civile au nom des États-Unis. Il ne s’agit donc pas d’une simple hotline. Une précision corrige une formulation de mon ancien article : ce texte ne constitue pas principalement une loi protégeant contre les fausses dénonciations. [5]

Le titre 31 du Code américain, section 3730, prévoit en principe une part de 15 à 25 % lorsque le gouvernement conduit l’action et de 25 à 30 % lorsqu’il ne la conduit pas, sous réserve des règles et exceptions applicables. Il encadre l’intervention gouvernementale et les droits des parties. Une condamnation pénale du relator pour son rôle dans les faits entraîne son exclusion et la perte de sa part. [6]

La leçon à examiner pour le Sénégal concerne autant l’initiative procédurale que l’incitation financière. Une comparaison limitée au pourcentage des récompenses laisserait de côté la qualité du dossier, l’accès au juge, le rôle des avocats, les frais et le contrôle de l’action.

Le cadre sénégalais donne des points de comparaison précis

La loi n° 2025-14 du 4 septembre 2025 définit le lanceur d’alerte à partir du contexte professionnel et de la bonne foi, avec des extensions et des exclusions. Elle prévoit le signalement interne et la saisine externe directe de l’OFNAC, sous anonymat ou non. Son article 8 fixe des délais d’information sur les suites : deux mois pour le référent, trois pour l’OFNAC. Ce sont des délais de retour d’information, sans garantie d’achèvement de toute enquête. La protection et la divulgation publique restent soumises aux conditions du texte. [7] Son article 19 lie la récompense à une divulgation conduisant à la condamnation de la personne poursuivie. [7]

L’analyse doit aussi intégrer le décret n° 2025-1836 du 18 novembre 2025, publié au Journal officiel n° 7868 du 13 décembre 2025. Il précise la formation des personnels, les procédures internes, la réception des signalements et la restriction des accès aux informations. Son article 14 prévoit une récompense de 10 % du montant net recouvré ou un montant déterminé par l’OFNAC, selon les modalités indiquées ; il prévoit aussi une imposition. Il reste nécessaire de vérifier les actes complémentaires et les pratiques effectives. [8]

Le rapprochement révèle une distinction essentielle : le mécanisme sénégalais de signalement et de récompense ne doit pas être présenté, sur le seul fondement de ces textes, comme l’équivalent procédural du qui tam. L’existence d’un intéressement financier ne suffit pas à établir un droit identique de conduire une action civile au nom de l’État. Cette équivalence devrait être démontrée par une analyse spécifique des voies d’action.

Distinguer les fonctions pour mieux comparer

Les questions de la dernière colonne constituent une proposition d’évaluation ; elles ne décrivent pas des déficiences constatées au Sénégal.

Une communauté organisée autour de la personne qui alerte

Les expériences étrangères invitent à élargir le regard vers la communauté qui rend l’alerte possible et soutenable. Une personne peut connaître des faits et ignorer comment les signaler, quels documents communiquer ou comment limiter son exposition. Elle peut également avoir besoin d’un avocat, d’un soutien psychologique et d’une aide pour préserver sa situation professionnelle. Ces besoins expliquent l’intérêt d’organisations indépendantes capables de l’accompagner avant, pendant et après le signalement.

Aux États-Unis, le Government Accountability Project décrit une activité de défense et de représentation des lanceurs d’alerte, accompagnée d’un plaidoyer pour améliorer leurs protections. Le National Whistleblower Center associe information du public, orientation vers l’assistance juridique et défense des dispositifs de protection et de récompense. Ces organisations de la société civile remplissent des fonctions distinctes de celles des administrations qui reçoivent et examinent les signalements. [9, 10]

The Anti-Fraud Coalition apporte un autre repère. Issue du Taxpayers Against Fraud Education Fund, elle s’est développée autour de la lutte contre la fraude et du False Claims Act. Elle illustre l’existence d’une communauté de praticiens, notamment d’avocats du qui tam, qui travaille sur l’interprétation des textes et les mécanismes de recours. L’action individuelle s’inscrit ainsi dans un environnement de compétences et de ressources professionnelles. [11]

Le rôle des Inspecteurs généraux et les limites de leurs responsabilités

Les bureaux américains d’Inspecteurs généraux, ou Offices of Inspector General, exercent des missions d’audit, d’investigation, d’inspection et d’évaluation. Ils entretiennent des hotlines, peuvent examiner les allégations relevant de leur compétence, rendent compte à la direction de leur agence et au Congrès, et transmettent les suspicions de violation du droit pénal fédéral au procureur général. Leur indépendance dans la conduite des travaux constitue un élément de cette architecture. [12]

Il faut distinguer la réception d’une alerte, l’établissement des faits et la défense des intérêts individuels de son auteur. Le Whistleblower Protection Coordinator informe les agents sur les protections, leurs droits et les voies de recours. Il contribue à l’orientation et à la coordination du traitement. Les ressources des OIG précisent cependant qu’il ne peut agir comme avocat, représentant ou défenseur personnel du lanceur d’alerte. L’accompagnement juridique indépendant conserve donc une fonction propre. [13]

Le traitement des représailles varie selon les catégories de personnes et les régimes applicables. Pour les agents fédéraux concernés, l’Office of Special Counsel peut rechercher des mesures correctrices ; le Merit Systems Protection Board peut ordonner des réparations dans les affaires de sa compétence. Certains OIG enquêtent aussi sur des allégations de représailles relevant de leur mandat. Cette répartition interdit de promettre qu’un seul bureau prendra en charge toutes les dimensions d’un dossier. [14]

L’enseignement à retenir porte sur la clarté des interfaces. La personne doit pouvoir identifier qui examine son information, qui lui explique ses droits, qui peut enquêter sur les représailles et qui peut prononcer une mesure de réparation. L’organisation devrait tester ces orientations, notamment lorsque le supérieur hiérarchique ou le responsable du dispositif est concerné. La comparaison ne permet pas de transférer automatiquement ces pouvoirs aux inspections sénégalaises.

Des réseaux africains et internationaux pour soutenir les capacités

La Plateforme de protection des lanceurs d’alerte en Afrique, PPLAAF, offre un repère directement pertinent pour notre contexte. Elle présente un accompagnement juridique confidentiel, technique, sécuritaire et psychosocial, ainsi qu’une coordination avec les médias. Son organisation comprend une équipe à Dakar. Cette présence invite à examiner les ressources déjà disponibles en Afrique et les possibilités de coopération, sans présumer d’un partenariat ni de la prise en charge automatique d’un dossier. [15]

En France, la Maison des Lanceurs d’Alerte décrit un accompagnement juridique, psychologique et social, avec un soutien financier ponctuel selon les situations. Elle examine les demandes et adapte son appui aux besoins et à ses possibilités. Ce modèle montre l’intérêt de considérer les conséquences humaines et professionnelles de l’alerte, au-delà du seul acte de signalement. [16]

Le Whistleblowing International Network, WIN, relie des organisations de différents pays et soutient le développement de leur expertise. Son annuaire comprend notamment GAP, PPLAAF, la Maison des Lanceurs d’Alerte et Protect au Royaume-Uni. WIN précise qu’il ne fournit pas directement de conseil juridique individuel, d’aide financière ni d’investigation des signalements. Sa contribution se situe dans la coopération, les ressources et le renforcement des organisations accompagnatrices. [17]

Pour le Sénégal, une démarche intégrée devrait donc cartographier les acteurs publics, les avocats, les organisations de soutien, les chercheurs et les professionnels de l’investigation. Les coopérations doivent préserver leurs responsabilités : l’association accompagne, l’enquêteur établit les faits selon son mandat, l’autorité compétente décide et l’instance de recours contrôle. Le partage d’informations sensibles exige une base appropriée, des accès limités et une attention aux risques pour les personnes.

Le silence et les représailles doivent entrer dans le diagnostic

La personne qui hésite à alerter anticipe les conséquences de sa parole. Elle peut craindre l’isolement, une carrière bloquée, une exposition de son identité ou une procédure sans issue. Ces hypothèses doivent être examinées sur le terrain. Une campagne de sensibilisation aura une portée limitée si les agents observent que les informations sensibles circulent sans précaution ou que les responsables concernés gardent la maîtrise de leur propre dossier.

La confidentialité concerne la maîtrise de l’identité connue ; l’anonymat concerne son absence de révélation au destinataire. Même dans ce second cas, le contexte ou les pièces peuvent rendre une personne identifiable. Le dispositif devrait donc expliquer ses garanties, limiter les accès, prévoir un dialogue sécurisé et organiser une évaluation des risques qui évolue avec le dossier.

La récompense éventuelle ne remplace ni cette protection ni un traitement impartial. Elle appelle également une analyse des incitations : encourage-t-elle des informations utiles et vérifiables ? Comment examiner les contributions de plusieurs personnes ? Comment éviter que les dossiers sans perspective de recouvrement financier soient négligés ? Ces questions sont particulièrement importantes pour les gaspillages et les abus qui ne produisent pas toujours un montant aisément récupérable.

Organiser les responsabilités et préserver les droits

Je propose d’examiner le parcours complet de l’alerte : réception, évaluation de l’urgence, protection, qualification, orientation, investigation, décision et suivi. Chaque étape demande un responsable, des moyens et une trace. Il faut aussi prévoir le déport lorsqu’un référent ou un dirigeant se trouve concerné et déterminer la voie compétente sans improviser un transfert d’attributions.

Les relations entre OFNAC, inspections, audit interne, autorités judiciaires et organes de gouvernance méritent à cet égard une analyse précise des mandats. La comparaison avec les bureaux américains ne justifie pas d’attribuer automatiquement leurs pouvoirs aux institutions sénégalaises. Les interfaces devraient organiser la circulation licite des informations, la préservation des preuves et l’absence de duplication inutile.

Une allégation ne démontre pas une culpabilité. Il faut recueillir les éléments à charge et à décharge, tester les explications alternatives et préserver les droits des personnes concernées. Inversement, une alerte non confirmée ne démontre pas à elle seule une intention de nuire. L’impartialité de l’enquête et la protection de la parole reposent sur cette double rigueur.

Relier le whistleblowing au diagnostic CAP 04

Dans la Science des Capacités que je développe, la question décisive porte sur ce que l’institution peut effectivement accomplir et démontrer. Le Diagnostic des capacités de prévention, de détection et de traitement des fraudes, gaspillages, abus et faits de corruption, CAP-04, pourrait relier chaque exigence du dispositif à une pratique attendue, une preuve et une action de développement. Cette articulation est une proposition ; son intégration technique doit être vérifiée séparément.

Les preuves à rechercher seraient, par exemple, une procédure diffusée, un test d’accès au canal, une décision de déport, un dossier d’orientation motivé, une mesure de protection et une correction suivie. Les pièces sensibles resteraient dans un espace interne à accès limité. Les publications pourraient présenter des méthodes et des résultats agrégés, sans rendre identifiables les personnes ou exposer les enquêtes.

Le pilotage gagnerait à associer délais de retour, qualité des dossiers, mesures de protection et exécution des corrections. Le nombre d’alertes ne doit pas devenir un objectif isolé : une hausse peut traduire une meilleure confiance ou davantage de problèmes. Il faut rapprocher les indicateurs et leur contexte, puis évaluer la répétition des incidents et la qualité des suites.

CAP-04 pourrait également apprécier les capacités de coopération et d’accompagnement. L’organisation connaît-elle les interlocuteurs externes compétents ? Dispose-t-elle d’une procédure d’orientation, de règles de déport et de modalités de transmission sécurisée ? Peut-elle démontrer, sans exposer les identités, qu’une personne a reçu une orientation adaptée et que les suites ont été suivies ? Une convention constitue une ressource ; un circuit testé et un dossier traité apportent une preuve de fonctionnement.

Pour EIA Executive Learning, cette approche peut se traduire en simulations de réception, de qualification, de protection et d’orientation, complétées par un accompagnement des référents dans leur organisation. RICAC peut porter le diagnostic et les ressources méthodologiques. Les résultats publics resteraient agrégés ; les dossiers individuels, les mesures de protection et les éléments d’investigation relèveraient d’espaces internes distincts. Ce sont des pistes de développement, à organiser selon les mandats et les moyens disponibles.

Faire de la parole utile une ressource institutionnelle

L’enjeu du whistleblowing rejoint ainsi la modernisation des corps de contrôle, le management public et la confiance dans les institutions. Le citoyen ou le collaborateur qui apporte une information utile ne devrait pas porter seul le poids du dispositif. L’institution doit disposer des capacités de transformer cette contribution en faits établis, en décisions équitables et en amélioration de ses pratiques.

L’enseignement des expériences comparées peut soutenir cette construction si l’on distingue les régimes et si l’on examine leurs conditions de fonctionnement. Pour le Sénégal, je propose de poursuivre ce travail par une évaluation documentée des circuits, de la protection et des suites. Le progrès pourra alors être apprécié à travers des pratiques observables et des résultats expliqués.

Sources et traçabilité éditoriale

[1] Abdou Karim GUEYE, Revue Thème — Le Whistleblowing, support personnel consulté. Ressources américaines citées dans le support : contributions externes, non créations de l’auteur. Copie Drive : https://docs.google.com/presentation/d/1z0dKw7pz1w8-4V82I1Pq9Ei9WqFu23495sfRTSHGT-s/edit

[2] Abdou Karim GUEYE, Les Inspections générales et des lanceurs d’alerte. Leçons apprises d’expériences comparées, 3 pages, document personnel consulté. Date de rédaction non établie par le document lu.

[3] RICAC et EIA, Lanceurs d’alerte et capacités de prévention de la fraude et de la corruption, version 2, 8 novembre 2026, 11 pages. Dossier élaboré lors des travaux précédents ; statut de proposition éditoriale indiqué dans le fichier.

[4] U.S. Office of Special Counsel, What Happens When an Employee Files a Disclosure Claim? https://www.osc.gov/services/disclosure-of-wrongdoing/process/

[5] U.S. Department of Justice, The False Claims Act. https://www.justice.gov/civil/false-claims-act

[6] 31 U.S.C. § 3730, notamment b, c, d et h. Édition 2023 du Code consultée sur Government Publishing Office. https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2023-title31/html/USCODE-2023-title31-subtitleIII-chap37-subchapIII-sec3730.htm

[7] Sénégal, loi n° 2025-14 du 4 septembre 2025, Journal officiel n° 7851 du 25 septembre 2025, pages 1231 à 1234. Fac-similé consulté : https://senlii.org/fr/akn/sn/act/2025/14/fra@2025-09-25/source

[8] Sénégal, décret n° 2025-1836 du 18 novembre 2025, Journal officiel n° 7868 du 13 décembre 2025, pages 1596 à 1598. Fac-similé consulté : https://senlii.org/fr/akn/sn/act/decree/2025/1836/fra@2025-12-13/source

[9] Government Accountability Project, Our Story. https://whistleblower.org/our-story/

[10] National Whistleblower Center, About Us. https://www.whistleblowers.org/about-us/

[11] The Anti-Fraud Coalition, annonce du changement de nom du Taxpayers Against Fraud Education Fund, 18 mai 2023. https://www.taf.org/introducing-taf-coalition/

[12] Oversight.gov, Inspectors General. https://www.oversight.gov/about/inspectors-general

[13] U.S. Department of Labor, OIG Whistleblower Protection Coordinator. https://www.oig.dol.gov/whistleblower-coordinator.htm ; SBA, Whistleblower protection. https://www.sba.gov/about-sba/oversight-and-advocacy/office-of-inspector-general/whistleblower-protection/

[14] OPM OIG, Whistleblower Rights and Protections. https://oig.opm.gov/report-oig/whistleblower-rights-protections ; MSPB, Whistleblower Questions and Answers. https://www.mspb.gov/appeals/whistleblower.htm

[15] PPLAAF, présentation et accompagnement. https://www.pplaaf.org/fr/ ; présence de l’équipe à Dakar : https://www.pplaaf.org/fr/travailler-avec-pplaaf.html

[16] Maison des Lanceurs d’Alerte, Notre accompagnement. https://mlalerte.org/accompagnement-des-lanceurs-dalerte/

[17] Whistleblowing International Network, Guide to WIN. https://whistleblowingnetwork.org/Our-Work/Guide-to-WIN

[18] Abdou Karim GUEYE, INNOVATIONSfRAUDESCORRUPTIONS2.0, support personnel, pages 17 et 18 sur les hotlines, les protections et le qui tam. Date de rédaction non établie.